中国规划了3500个新城，能装下34亿人口?

2015年末，中国大陆总人口(包括31个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役军人，不包括香港、澳门特别行政区和台湾省以及海外华侨人数)137462万人，其中，男性人口70414万人，女性人口67048万人，男性人口比女性人口多3366万人。城镇常住人口77116万人，乡村常住人口60346万人，城镇人口占总人口比重为56.1%。

台湾人口约2350万，香港724万（2014），澳门63万（2014）。

2016年1月27日，正在召开的地方两会上，北京、上海等地均明确提出严控人口总量。

北京在2020年的人口上限要控制在2300万以内。上海将坚持综合施策，严格控制人口规模，常住人口总量控制在2500万以内。

国家统计局4月20日发布2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报。据统计，全国大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口为137349万人。同第六次全国人口普查2010年11月1日零时的133972万人相比，五年共增加3377万人。

新华社记者近期在多地采访发现，在特大城市限制人口、中小城镇扩容的情况下，一些中小城镇迫切希望加速发展，纷纷提出2020年、2030年人口倍增的目标。国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至2016年5月，全国县以上新城新区超过3500个，规划人口达34亿。34亿人是个什么概念？这已接近全世界人口的50%。

这些规划能容纳全世界近一半人口的新城，谁来住？

全国规划3500多个新城容纳34亿人口

2015年，我国城镇化率为56.1%，“十三五”规划纲要提出，到2020年我国常住人口城镇化率达60%，户籍人口城镇化率达45%。

国务院发展研究中心研究员李佐军说：“目前我国户籍人口城镇化率为39.9%，未来还要提高5个百分点，相当于有1亿人在城镇落户，任务艰巨。”

然而，新华社记者调查发现，比起这个艰巨的任务，一些地方提出了更加宏伟的目标。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调查显示，据不完全统计，截至2016年5月，全国县及县以上的新城新区数量3500多个。据该中心此前发布的调查显示，这些新城新区规划人口达到34亿。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的研究显示，3500多个新城中，国家级新区17个；各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等约500个；各类省级产业园区1600多个；较大规模的市产业园1000个；县以下的各类产业园上万计。

“规划人口34亿，约相当于中国目前人口规模的2.5倍，足以装下全世界约一半人口。”华南城市规划学会会长、暨南大学管理学院教授胡刚表示，这种规划显然脱离实际。

国家行政学院教授汪玉凯表示，中国人口的生育高峰已经过去，即便全面放开二胎，人口增速不会出现大幅上涨，城镇化的主要增量来源于进城农村转移人口。考虑进城意愿、落户能力等多方面因素，不管怎么算，也填不满34亿人口的“大坑”。

重要的任务就是“抢人”

如何落实人口规划？西部、西南部几个地市规划部门负责人在接受记者采访时表示，“我们一个重要的任务就是抢人”。除了进城农村转移人口，一些城市也把人口引进目标聚焦在区域和城市间人口流动上。

中国区域科学研究会理事长、南开大学教授郝寿义等受访专家表示，城市人口规模差别化调控的信号已经明确，特大城市严控人口规模，中小城市加快放开落户制度。随着特大城市人口“溢出”，对小城镇、小城市来说，可能会迎来承接一部分大城市转移人口的利好。

然而，现实中担当集聚人口重任的中小城市却面临尴尬。近期出版的《国家新型城镇化报告2015》显示，中国农民工流向地市级以上的占70%以上，流向小城镇的不到10%。

北京某事业单位的小张近期选择回山东济南工作。在他看来，虽然在北京生活成本大，还面临户籍、住房等限制，但回老家县城工作显然更不现实，“发展的机会、就业的机会都少得多。”

一些地方不仅面临引进人口难，还处于人口净流出的“失血”状态。记者近日在“小吃之乡”福建沙县看到，在县城新区，数十个楼盘正在促销，即使一些售出的房子，入住率也并不高。

“为了去库存，沙县从2014年就停止住宅用地的供应。”据该县建设局罗积清总工程师介绍，目前沙县楼市均价每平方米四五千元，相对于高峰期房价已接近“腰斩”。

福建省沙县建设局相关负责人介绍，沙县全县人口26万多，按照规划，到2030年城关人口要达到35万。“现在四分之一的人口都外出从事小吃行业，人口不净流出就不错了。”

中山大学城市与区域研究中心教授许学强认为，随着特大城市控制人口规模以及经济发达地区产业转型升级，人口出现由大城市向中小城市流动的迹象，但要“抢人”，需要硬实力，很多中小城镇城镇化和产业化脱节，没有产业就没有就业，再加上公共服务供给不足，造成中小城镇仍在“失血”。“首先要明确人来了能做什么，而不是简单把人忽悠到城里买房，当做去库存的‘接盘侠’。”

亢奋的城市规划根由是土地财政

“规划人口的激进扩张，背后是地方政府对土地指标的狂热追求。”胡刚表示，每多一个人进入城镇化序列，与此对应的人均建设用地指标就多。例如，按照目前人均城市建设用地100平方米计算，20万人口和40万人口的土地指标差别很大，潜在的土地出让收益就多，根由还是土地财政在作怪。

最新公布的《国土资源“十三五”规划纲要》显示，“十二五”时期全国城镇建设用地增长约20%，远高于同期城镇人口11%的增幅，城镇建设用地增长速度约为同期城镇人口增幅的180%。

专家指出，规划、土地、人口三者紧密联系，规划人口“画大饼”，直接的影响就是房地产过度开发，去库存艰难。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的研究显示，云南某城市一个新区，招拍挂土地中，住宅高达74.63%，商业服务业设施项目只占15.53%，工业项目只有5.24%。

中原地产首席市场分析师张大伟分析，目前一些三四线城市的新城发展过多偏重于住宅这一单一模块，34亿的人口规划意味着房地产市场又要大发展，将进一步增加难以消化的商品房库存。

专家指出，这类行政造城功能单一，很难形成持续扩大和升级的消费需求和服务需求，不能提供稳定的就业岗位来吸引人口聚集。中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员蔡翼飞等指出，以规定地、以建定需的“拍脑袋”规划，必然会让土地利用粗放低效。

北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚认为，新型城镇化的新突破应主要靠市场机制而不是政府行政手段，靠行政手段增加中小城市数量，会造成严重的资源“空间错配”。

胡刚等人建议，应在区域和省一级对发展方向、人口规划进行统筹，探索由上而下和由下而上规划相结合。一些基层干部表示，要根据实际情况适时对规划进行调整，协调好“一张蓝图绘到底”和城市实际发展需要，注重规划的延续性和科学性。

全国总人口仅有13亿，可现有的县以上3500个新城规划容纳人口就达34亿，还不说现有的城市已有7亿人口，这无论如何都是不可能完成的天方夜谭目标，不能不说是一个黑色幽默。

毋庸置疑，在大力推行现代化、城镇化的过程中，全国各级各地结合实际进行形成规划，无疑是一个地方加快城镇化等的必要的前提条件。但在这些城镇规划的过程中，不尽科学、不尽合理，甚至脱离实际的新城镇规划，可谓并不少见，比如频频被曝光的“鬼城”、“死城”等，就是写照。而此次曝光的全国县以上新城新区规划，无疑就是对这一种现象的有力证明，不能不引起我们的高度重视和深刻反思。

地方新城规划，就要结合地方实际，并且具有客观、科学和合理性等。但在实际中，不少地方新城的规划，被无辜“注水”、随意性较大。综合考虑，造成如此局面，表面看固然有过多的掺和了地方政府和领导的政绩观、土地财政、领导主观意愿等不应该的因素在内，导致了很多的地方新城规划的扭曲和“虚胖”等。更重要的，还这在于我们的新城规划，国家缺乏必要的顶层统一设计和相对明确的规划细则要求，导致有关地方编制相关规划时没有明确依据或“红线”，上级部门批准相关规划时缺乏明确的审批标准，使地方新城规划缺乏可操作性。

但是，新城规划一旦实施，具有很大的不可逆性，比如已建好的道路、已盖起来的房屋，无法或很难再改变。但新城规划的逐步实施的特点，也决定了要想把不科学不合理的新城规划造成的损失降到最低，就要及时对已有的规划进行必要的审视或者制止，去伪存真，尽量把原有的不合理、不科学成分尽早剔除和完善、纠正等。但同时也要注意的是，这样的审视如果让地方自己进行，恐怕会由于固有的眼光、复杂的现实、既得的利益等各种因素掣肘，而无法真正有效开展。

亡羊补牢犹未晚矣。面对全国县以上新城新区规划明显违背现实状况，国家有关方面亟需进行一次全面的“回头看”。第一个层面是对国家层面现有的新城缺乏明晰、明确的制度规定进行检讨、反思和完善，用严格的制度确保新城规划的科学严肃性。第二个层面，即对造成现有新城规划走样的现实土壤，如畸形政绩观、领导意志、土地财政等进行一次彻底的检讨，并采取措施切实有效改善和去除。第三个层面，要由上至下引导和指导，对已规划新城及实施进行一次全国性的全面再审视再评估，并针对其中不切合实际、无法实施，或实施后或造成巨大不可挽回损失的规划进行必要及时的修正、完善乃至叫停。只有这样，不切实际的34亿人新城规划才能逐步“消肿”，步入正道；也只有这样，才能不出新的奇葩新城规划。